Nel caso dobbiamo impugnare un’intimazione di pagamento, una cartella esattoriale, o un semplice ruolo, per contestare la prescrizione del credito richiesto, chi dobbiamo obbligatoriamente chiamare in causa, l’agente della riscossione ovvero l’ente creditore titolare del credito che supponiamo prescritto?

La risposta al quesito, apparentemente semplice, è stata recentemente data dalla Cassazione a Sezioni Unite, chiamata appositamente a risolvere i contrasti interpretativi della giurisprudenza sulla questione, con la sentenza n. 7514 del 08.03.2022.

In primo luogo, ha ritenuto che l’azione ha natura di opposizione all’esecuzione.

Precisa poi, secondo un principio costantemente affermato, nell’ambito della prescrizione dei contributi previdenziali che il regime della prescrizione già maturata, avente efficacia estintiva e non meramente preclusiva, è sottratto alla disponibilità delle parti, a differenza di quanto accade nella materia civile (Cass. n. 23116 del 10.12.02004).

Ravvisa che la questione riguardi il merito della pretesa previdenziale, quando viene richiesto al giudice l’accertamento dell’infondatezza della pretesa creditoria ovvero della prescrizione dell’azione di riscossione (una pronuncia sul merito della pretesa contributiva).

La fattispecie sottoposta al suo esame non rientrava nelle ipotesi in cui con un unico atto di opposizione sono fatte valere sia ragioni di merito che di regolarità formale della cartella e della procedura di riscossione, con conseguente legittimazione passiva dell’ente impositore o dell’agente per la riscossione in relazione a ciascuna di tali azioni.

Nel caso di specie, le Sezioni Unite sono state chiamate dall’ordinanza interlocutoria a pronunciarsi sull’individuazione dei soggetti legittimati a contraddire in caso di impugnazione del ruolo che investa il merito della pretesa contributiva (prescrizione), con particolare riferimento alla verifica dell’eventuale sussistenza di un litisconsorzio necessario tra ente titolare della pretesa ed esattore.

La Cassazione distingue i crediti in materia tributaria e di sanzioni amministrative da quelli in materia previdenziale, che hanno un trattamento normativo differente.

IN MATERIA TRIBUTARIA

La Suprema Corte, richiamando la consolidata giurisprudenza di legittimità sul punto, afferma che nelle controversie tributarie il contribuente che impugni una cartella esattoriale emessa dal concessionario della riscossione per motivi che attengono alla mancata notificazione, ovvero anche all’invalidità degli atti impositivi presupposti, può agire indifferentemente nei confronti tanto dell’ente impositore quanto del concessionario, senza che tra i due soggetti sia configurabile un litisconsorzio necessario. Sicché il fatto che il contribuente individui nel concessionario piuttosto che nel titolare del credito tributario il legittimato passivo non impone al giudice adito di ordinare l’integrazione del contraddittorio, ammettendosi la chiamata in causa dell’ente impositore (Cass. n. 14991 del 15.07.2020; Cass. n. 21220 del 28.11.2012).

Tale interpretazione si richiama al disposto dell’art. 39 del D.Lgs. n. 112 del 1999, in base al quale il concessionario, nelle liti promosse contro di lui che non riguardano esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi, deve chiamare in causa l’ente creditore interessato; in mancanza, risponde delle conseguenze della lite (Cass. SS.UU. n. 16412 del 25.07.2007; Cass. n. 476 del 11.01.2008; Cass. n. 15310 del 30.06.2009; Cass. n. 13082 del 15.06.2011).

Afferma inoltre che, nel caso il contribuente impugni la cartella esattoriale deducendone la nullità per omessa notifica dell’atto presupposto o contestando, in via alternativa, la pretesa tributaria azionata nei suoi confronti, la legittimazione passiva spetta all’ente titolare del credito tributario e non al concessionario, al quale, se destinatario dell’impugnazione, incombe – ai sensi del citato art. 39 – l’onere di chiamare in giudizio l’ente titolare del credito.

Precisa, quindi, che se l’azione del contribuente è svolta direttamente nei confronti dell’ente creditore, il concessionario è comunque vincolato alla decisione del giudice nella sua qualità di adiectus solutionis causa, mentre se la medesima azione è svolta nei confronti del concessionario, questi, se non vuole rispondere dell’esito eventualmente sfavorevole della lite, deve chiamare in causa l’ente titolare del credito.

L’aver il contribuente individuato nell’uno o nell’altro il legittimato passivo non determina comunque l’inammissibilità della domanda, ma può comportare la chiamata in causa dell’ente creditore nell’ipotesi sia svolta avverso il concessionario; onere che, tuttavia, grava su quest’ultimo, senza che il giudice adito debba ordinare l’integrazione del contraddittorio, in quanto non sussiste tra ente creditore e concessionario una fattispecie di litisconsorzio necessario.

Viene affermato il corollario secondo cui nel processo tributario, il giudicato formatosi tra il contribuente e l’agente della riscossione spiega in ogni caso effetti anche nei confronti dell’ente impositore, indipendentemente dalla denuntiatio litis al titolare del credito, la cui partecipazione alla lite deve essere sollecitata dall’agente e rileva solo nel rapporto interno ex art. 39 del D.Lgs. 112 del 1999, senza che costituisca requisito per l’opponibilità delle statuizioni, attesa la scissione tra titolarità ed esercizio del credito tributario (Cass. n. 14566 del 26.05.2021).

IN MATERIA DI SANZIONI AMMINISTRATIVE

In tema di opposizione a sanzioni amministrative ex L. 689 del 1981, la giurisprudenza di legittimità pur richiamando anche in tali casi l’operatività dell’art. 39 del D.Lgs. 112 del 1999, va oltre affermando la sussistenza di un litisconsorzio necessario tra l’ente creditore e l’agente della riscossione.

La giurisprudenza di legittimità riconosce, infatti, in capo all’esattore una legittimazione generale passiva nelle controversie aventi ad oggetto la riscossione delle somme di cui è incaricato, in base alla considerazione che trattasi del soggetto dal quale proviene l’atto oggetto di opposizione (Cass. n. 2016 del 11.07.2016; Cass. n. 11926 del 07.08.2003; Cass. n. 8759 del 18.06.2002).

Anche in considerazione dell’incidenza che un’eventuale pronuncia di annullamento della cartella può avere sul rapporto esattoriale (Cass. n. 12385 del 21.05.2013; Cass. n. 1985 del 29.01.2014).

IN MATERIA DI CONTRIBUTI PREVIDENZIALI

In materia previdenziale la situazione è più complessa per la varietà delle interpretazioni giurisprudenziali, per la cui soluzione nomofilattica è stato sollecitato l’intervento delle Sezioni Unite.

Secondo un orientamento maggioritario della sezione lavoro deve escludersi la sussistenza di un litisconsorzio necessario tra l’ente creditore ed il concessionario per la riscossione richiamandosi al sopra citato art. 39 del D.Lgs. 112/1999 (Cass. n. 9016 del 05.05.2016; Cass. n. 13929 del 22.05.2019; Cass. n. 2458 del 02.10.2019; Cass. n. 17100 del 12.08.2020).

Altro orientamento ritiene invece sussistere un litisconsorzio necessario tra l’ente creditore ed il concessionario (Cass. n. 12450 del 16.06.2016; Cass. n. 29806 del 12.12.2017; Cass. n. 594 del 15.01.2016; Cass. n. 12385 del 21.05.2013), sempre richiamandosi al detto art. 39, nei giudizi di opposizione all’esecuzione con la quale sia stata fatta valere la prescrizione del credito contributivo per l’omessa effettuazione da parte dello stesso concessionario di atti propri della sequenza procedimentale, fra cui la tempestiva notifica della cartella.

Alcuni recenti sviluppi della giurisprudenza della sezione lavoro, invece, muovendo dalla specificità del sistema della riscossione dei crediti previdenziali, hanno condotto ad esiti differenti (Cass. n. 16425 del 2019; Cass. n. 5625 del 26.02.2019).

In particolare, rilevano la specificità della materia previdenziale nel fatto sia regolata da una apposita disciplina che si rinviene negli artt. 24 e segg. del D.Lgs. n. 46 del 26.02.1999.

In base a tale disciplina, in mancanza di espresse previsioni normative che condizionano la validità della riscossione ad atti prodromici, a differenza di quanto avviene nella materia tributaria e in quella attinente alle sanzioni amministrative, la notifica al debitore di un avviso di accertamento non costituisce atto presupposto necessario del procedimento, la cui omissione invalidi il successivo atto di riscossione, potendo l’iscrizione a ruolo avvenire anche in assenza di un atto di accertamento da parte dell’istituto previdenziale (Cass. n. 4225 del 21.02.2018; Cass. n. 3269 del 10.02.2009).

Nello specifico riguardo al processo di opposizione all’iscrizione a ruolo di crediti previdenziali, l’art. 24, c. 5°, del D.Lgs. 46/1999, disponeva nel testo originario che contro l’iscrizione a ruolo il contribuente può proporre opposizione al giudice del lavoro entro il termine di quaranta giorni dalla notifica della cartella di pagamento, notificando il ricorso all’ente impositore ed al concessionario.

Successivamente l’art. 4, c. 2, del D.L. 209/2002, convertito con L. 265/2002, ha modificato il testo dell’art. 24 c. 5° di cui sopra, prevedendo che il ricorso contro l’iscrizione a ruolo debba notificarsi all’ente impositore espungendo l’obbligo di notifica al concessionario.

Da ciò la Cassazione a Sezioni Unite ritiene che diversamente che in materia tributaria e sulle sanzioni amministrative, in materia previdenziale la legittimazione passiva a contraddire spetta esclusivamente all’ente impositore in base al citato art. 24, c. 5°.

IN CONCLUSIONE

In materia tributaria per i ricorsi contro le cartelle e le iscrizioni a ruolo la legittimazione passiva a contraddire è concorrente e disgiunta tra l’ente creditore e l’agente della riscossione, avendo quest’ultimo solo un onere di chiamata in causa del primo per non rispondere delle conseguenze negative della sentenza (ai sensi dell’art. 39 D.Lgs. 112/1999).

In materia di riscossione di sanzioni amministrative sussiste un litisconsorzio necessario tra ente creditore e concessionario della riscossione.

In materia previdenziale la legittimazione passiva spetta solo all’ente creditore ai sensi dell’art. 24 c. 5° del D.Lgs. 46/1999.